Het Natuurnetwerk Nederland (NNN)

Heeft u een initiatief dat binnen of nabij het NNN uitgevoerd wordt, of twijfelt u hierover? Wij helpen u graag om te beoordelen of een NNN-toetsing nodig is, en waar nodig, om deze voor u uit te voeren. Verder denken wij graag mee over mogelijkheden om aantasting van het NNN te beperken of om in overleg te treden met bevoegd gezag. Hieronder leest u meer over het NNN en hoe Ecogroen u bij dit onderwerp kan helpen.

Wat is het NNN?

De natuurbeschermingswetgeving in Nederland is uitgesplitst in de bescherming van soorten, gebieden en houtopstanden. Het meest bekende voorbeeld van beschermde gebieden in Nederland zijn de Natura 2000-gebieden, maar er zijn ook andere beschermde gebieden in het leven geroepen. Een daarvan is het Natuurnetwerk Nederland (NNN, tot 2013 bekend onder de naam Ecologische Hoofdstructuur).

Het NNN is een landelijk samenhangend netwerk van bestaande natuurgebieden, nog te ontwikkelen natuurgebieden en landbouwgebieden met agrarisch natuurbeheer, die met elkaar verbonden zijn via ecologische verbindingszones. Deze gebieden en verbindingszones zijn door de provincies aangewezen. Ook bijna alle Natura 2000-gebieden vallen onder het NNN. Het netwerk is in het leven geroepen om de sterke afname van biodiversiteit en areaal van natuur een halt toe te roepen. Dankzij de verbindingsfunctie van het NNN wordt het als de ruggengraat van de Nederlandse natuur gezien.

Ruimtelijke bescherming

Tot en met 2023 werden soorten en natuurgebieden in Nederland op verschillende manieren beschermd. Zo was het overgrote deel van de Nederlandse natuurwetgeving verankerd in de Wet natuurbescherming. Hierin werden soorten en Natura 2000-gebieden beschermd. Het NNN werd daarentegen planologisch beschermd via het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). Op 1 januari 2024 zijn verschillende wetten samengevoegd tot één overkoepelende wet voor de fysieke leefomgeving, de Omgevingswet. Dit geldt ook voor de verschillende wetten en regelgeving omtrent de beschermde natuur.

In tegenstelling tot bijvoorbeeld Natura 2000-gebieden wordt het NNN sindsdien nog steeds ruimtelijk ofwel planologisch beschermd. Op deze manier kan er zorg voor worden gedragen dat de omvang én kwaliteit van de natuur niet verder afneemt. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) zijn instructieregels opgenomen waarmee provincies verplicht worden om via de provinciale omgevingsverordeningen nadere regels te stellen aan de planologische bescherming van het NNN. Dat betekent dat via (gemeentelijke) omgevingsplannen en omgevingsvergunningen, waarbij in bepaalde gevallen sprake is van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA – het vroegere afwijken van een bestemmingsplan), de ligging en de zogenaamde wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN beschermd moeten worden.

‘Nee-tenzij’ of 'ja-mits' voor nieuwe ontwikkelingen

De Omgevingswet biedt provincies enige vrijheid bij de invulling van de provinciale regels omtrent het NNN. Onder het Barro was een ‘nee-tenzij’ toets verplicht, onder de Omgevingswet kunnen provincies ook voor een ‘ja-mits’ toets kiezen. Op moment van schrijven (juli 2024) is daardoor een tweedeling te zien in de provinciale beschermingsregimes. De ene provincie hanteert een (soms aangepaste) ‘nee-tenzij’ toets, de andere provincie hanteert een ‘ja-mits’-toets.

Het verschil tussen het ‘nee-tenzij’ principe en het ‘ja-mits’-principe is als volgt. Het ‘nee-tenzij’-principe houdt in dat nieuwe of gewijzigde ruimtelijke ontwikkelingen binnen het NNN in principe niet zijn toegestaan. De provincies zijn vrij om regels op te stellen voor situaties waarin ruimtelijke ontwikkelingen binnen het NNN onder voorwaarden toe kunnen worden gelaten. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een ruimtelijke ontwikkeling die een bepaald belang dient. Het is hierbij wel vereist dat de gevolgen tijdig gecompenseerd worden. Dit houdt in dat, onder voorwaarden, natuurwaarden elders in de provincie gecreëerd worden. Het ‘ja-mits’ principe laat daarentegen ruimtelijke ontwikkelingen toe, mits er geen nadelige gevolgen voor het NNN optreden of bijvoorbeeld wanneer het NNN per saldo versterkt wordt. Ook hier geldt dat de provincies de vrijheid hebben om specifieke regels of vereisten op te stellen voor deze ruimtelijke ontwikkelingen. Een voorbeeld is de verplichte versterkingsopgave voor ruimtelijke ontwikkelingen in de Groene Ontwikkelingszone van de provincie Gelderland. Net zoals bij het ‘nee-tenzij’ principe geldt dat eventuele gevolgen tijdig gecompenseerd moeten worden.

Hoewel de Omgevingswet provincies dus meer vrijheid biedt in het definiëren van de nadere regels, zien wij dat verschillende provincies nog vasthouden aan de oude wijze van toetsen. Dus dat het ‘nee-tenzij’-principe van toepassing is en dat de voorwaarden onder het Barro (openbaar belang, alternatieven, effecten beperken dan wel compenseren) beleidsneutraal overgenomen zijn in de huidige provinciale omgevingsverordeningen. Het is ons niet helemaal duidelijk of dit komt omdat de provincies beperkt de tijd hebben gehad om de regels aan te passen, of dat dit een bewuste keuze is geweest.

Externe werking en ETFAL

Voor zowel de ‘nee-tenzij’- als de ‘ja-mits’-benadering hebben de meeste provincies in hun provinciale regels opgenomen dat het beschermingsregime alleen geldt voor ruimtelijke ontwikkelingen binnen het NNN. Bij ruimtelijke ontwikkelingen kunnen echter ook uitstralende effecten optreden. Denk hierbij aan uitstralende verlichting bij woningen waardoor de mate van donkerte in de omliggende omgeving wordt aangetast. Dit wordt externe werking genoemd. Dergelijke uitstralende effecten kunnen ook leiden tot nadelige gevolgen voor het NNN.

De meeste provincies hebben dus geen regels voor externe werking in de provinciale regels opgenomen. Desondanks moeten de gevolgen door externe werking wel beoordeeld worden. Tot 2024 was een vaste lijn in de jurisprudentie dat de gevolgen door externe werking beoordeeld moesten worden in het kader van ‘goede ruimtelijke ordening’. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is een nieuwe instructieregel in het leven geroepen, de zogenaamde ETFAL. ETFAL houdt in dat gemeentes er zorg voor moeten dragen dat de regels in het omgevingsplan leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Er wordt aangenomen dat de vroegere strekking van ‘goede ruimtelijke ordening’ ook geldt voor de ETFAL. Met andere woorden, dat met het oog op de evenwichtige toedeling van functies ook het omgevingsaspect natuur meegewogen moet worden. Dit maakt het noodzakelijk om inzichtelijk te maken of een ontwikkeling al dan niet leidt tot nadelige gevolgen voor het NNN, ook als het buiten het NNN ligt.

Verdere verschillen per provincie

Naast de eerder benoemde verschillen in de opzet van de toetsingsregels zijn er ook verschillen in de daadwerkelijke invulling van de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN te vinden. De wezenlijke kenmerken en waarden hangen in elke provincie samen met de beheertypen en geambieerde beheertypen zoals vastgesteld in het provinciale natuurbeheerplan. Maar ze kunnen ook relateren aan oppervlakte, specifieke soorten (flora en fauna), verbindingsfuncties en omgevingsfactoren zoals donkerte en stilte. Sommige provincies kiezen er bovendien voor om cultuurhistorische waarden of aardkundige waarden te beschermen via het NNN.

Ook de wijze van inrichting, terminologie en het toetsingskader verschilt per provincie. Zo werkt de provincie Gelderland met 185 deelgebieden, waarvoor per deelgebied de wezenlijke kenmerken en waarden (in Gelderland: kernkwaliteiten en ontwikkelingsdoelen) aangewezen worden. Het NNN in de provincie Utrecht bevat daarentegen 12 deelgebieden waarvoor een grote overkoepelende set wezenlijke kenmerken en waarden is aangewezen. Zo verschilt de insteek per provincie, wat uiteindelijk ook weer gevolgen heeft voor de beoordeling van de effecten van uw voorgenomen activiteiten.

Wat betekent het NNN voor mijn initiatief?

Bevindt de voorgenomen ontwikkeling zich binnen of nabij het NNN? Afhankelijk van het te volgen traject, is dan mogelijk een NNN-toets nodig. In onderstaand figuur is per traject opgenomen of er al dan niet een NNN-toets nodig is.

Wat kan Ecogroen voor u betekenen?

Als een NNN-toetsing aan de orde is, dan kunnen wij onderzoeken of uw voorgenomen ontwikkeling tot aantasting kan leiden van de gebiedsspecifieke wezenlijke kenmerken en waarden. Soms blijkt dit inderdaad het geval te zijn. Dit betekent niet per se dat de ontwikkeling niet door kan gaan. Wel zijn er dan vervolgstappen nodig. Ook hierbij kunnen we u van dienst zijn. Zo kunnen we kijken naar mitigerende maatregelen, waarbij de aantasting beperkt of voorkomen wordt. Als dit niet mogelijk is, dan kan (afhankelijk van de provincie) een dergelijke ontwikkeling alleen doorgang vinden wanneer sprake is van een zeker belang. In dat geval dient er wel tijdig compensatie geborgd te worden.