8 meestgestelde vragen en antwoorden over intern salderen

Intern salderen wordt lastiger, doordat het beoordelingskader ervan is aangescherpt. Dat lijkt de belangrijkste conclusie uit de uitspraak van de Raad van State op 18 december. Ben je met ruimtelijke ontwikkelingen bezig of ben je daar tussen 2020 en 2025 mee bezig geweest? Dan kan dit grote gevolgen hebben voor jouw project of activiteit. We merken dat dit vragen oplevert en zetten de belangrijkste vragen mét antwoord voor je op een rij.

Dit artikel is geactualiseerd tot 24 december 2024. Wij doen ons best de informatie zo actueel mogelijk te houden, maar houd er rekening mee dat inzichten nog kunnen wijzigen. Dat komt omdat de uitspraak rondom intern salderen een recente ontwikkeling is (18 dec 2024) en nog in de praktijk moet worden toegepast.

1. Wat houdt intern salderen in?

Ga je aan de slag met een ruimtelijke ontwikkeling? Bijvoorbeeld omdat je huizen wilt verduurzamen, een weg aanlegt, bos ontwikkelt, natuur herstelt of een bedrijventerrein wilt bouwen? Dan moet je altijd eerst toetsen of jouw plan een negatieve impact heeft op de natuur in de directe omgeving. Dit wordt ook wel de voortoets genoemd. De toets bepaalt of jij een natuurvergunning voor je project moet aanvragen of niet.

In deze toetsing wordt vaak gebruik gemaakt van intern salderen. Intern salderen betekent dat je de stikstofdepositie van je nieuwe project wegstreept tegen de stikstofdepositie die nu al op die plek aanwezig is. Blijkt onder aan de streep dat de stikstofdepositie in de nieuwe situatie niet toeneemt ten opzichte van de huidige situatie, dan is de conclusie dat er geen extra schade ontstaat aan de natuur. Oftewel, een natuurvergunning aanvragen was dan meestal niet nodig.

2. Wat verandert er door de uitspraak?

Er zijn door de uitspraak van de Raad van State vier zaken veranderd:

1. Je hebt voortaan een natuurvergunning nodig om intern te salderen.
Je mag door de nieuwe uitspraak van de Raad van State niet meer intern salderen tijdens de voortoets (zie uitleg hierboven). Dit mag je alleen nog doen bij een passende beoordeling, de stap die volgt ná de voortoets. Je hebt dus voortaan een natuurvergunning nodig om intern te salderen. Dit heet meer specifiek, een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit.

2. De beschikbare stikstofruimte wordt flink ingeperkt.
Stel: je hebt in het verleden een milieuvergunning gekregen om 3 nieuwe bedrijfsgebouwen te bouwen. Daar hoort een bepaalde mate van stikstofdepositie bij. Je besluit uiteindelijk om maar 2 bedrijfsgebouwen te bouwen. Voorheen mocht je dan intern salderen met de mate van stikstofdepositie van 3 bedrijfsgebouwen. Nu mag dat alleen nog maar met wat je écht ontwikkeld hebt. In het geval van het voorbeeld, dus 2 bedrijfsgebouwen. Deze maatregel geldt alleen voor milieuvergunningen en niet voor natuurvergunningen.

Achtergrond: Wat is het verschil tussen een milieu- en natuurvergunning?

Een milieuvergunning richt zich op de bescherming van het milieu en de volksgezondheid tegen effecten van een project die gevaarlijk, schadelijk of hinderlijk zijn.

Een natuurvergunning richt zich op de bescherming van natuurwaarden die door de effecten van een project mogelijk aangetast worden.

3. Je moet voortaan ook voldoen aan de additionaliteitstoets.
Internationaal is afgesproken dat we de natuur willen beschermen. Hiervoor zijn doelen opgesteld en overheden zijn verplicht om passende maatregelen te nemen om die doelen te halen. Natuurmaatregelen dus die sowieso uitgevoerd moeten worden. Je hebt ook ‘mitigerende’ maatregelen. Als jij een ruimtelijke ontwikkeling start en deze heeft een negatieve invloed op de natuurwaarden in de omgeving, dan zorg je er met mitigerende maatregelen voor dat je de negatieve effecten van jouw project voorkomt, vermindert of beheersbaar maakt. Je neemt dan dus maatregelen bóvenop de maatregelen die sowieso al uitgevoerd moeten worden.

Intern salderen is een mitigerende maatregel geworden. Als jij intern gaat salderen, dan moet je in deze nieuwe situatie dus kunnen aantonen dat dit ook écht een mitigerende maatregel is. En niet een maatregel die sowieso al had moeten plaatsvinden om de natuur te beschermen. Stel dat je met je agrarisch bedrijf aan de rand van een natuurgebied wilt stoppen en het wilt slopen, om er een particuliere woning voor in de plaats te zetten, dan kun je zeggen: ‘deze woning zorgt voor veel minder stikstof, dus het is prima dat deze woning wordt gebouwd.’ Maar mogelijk had het bedrijf sowieso weg gemoeten, omdat dit nodig is om de wettelijk vastgestelde beschermingsdoelen te halen.

Kortom, jij moet voor je project of activiteit dus veel sterker onderbouwen dat intern salderen een extra maatregel is om negatieve gevolgen tegen te gaan. Dit wordt de ‘additionaliteitstoets’ genoemd.

4. Vanaf nu moet je bij het beoordelen van je project óók rekening houden met wat hetzelfde blijft in je project.
Stel dat je een recreatiepark beheert met 10 chalets waarvoor je een natuur- of milieuvergunning hebt. Je wilt graag 4 chalets verduurzamen en 2 nieuwe chalets bouwen. Voorheen hoefde je alleen de chalets in je berekening mee te nemen die aangepast werden of nieuw waren. In het voorbeeld zijn dat dus 6 chalets. In de nieuwe situatie moet je óók de stikstofdepositiewaardes in de berekening meenemen van de chalets die blijven staan en waarmee niks gebeurt. Meer concreet, moet je in dit voorbeeld dus de gevolgen van de bouwwerkzaamheden en het gebruik van álle 12 chalets beoordelen. Kort samengevat: in de nieuwe situatie moet je ook alles wat al bestaat en ongewijzigd blijft, in de berekening meenemen.

Artikel gaat door onder de foto

3. Ik heb op dit moment een voortoets met intern salderen lopen. Betekent deze uitspraak ook iets voor mij?

Ja, want de wijziging geldt per direct én met terugwerkende kracht tot 1 januari 2020. Provincies moeten het nieuwe beoordelingskader dus direct toepassen bij alle lopende projecten en toekomstige natuurvergunningaanvragen. De wijziging heeft dus ook betrekking op jouw voortoets. Concreet betekent dat je een natuurvergunning moet gaan aanvragen. Je krijgt dus te maken met meer onderzoeken en langere procedures. Houd dus rekening met vertraging en hogere kosten.

4. Ik sta op het punt een stikstofonderzoek te starten. Wat betekent dit voor mij?

De regels voor intern salderen zijn door de uitspraak strenger geworden. Je kunt het niet meer gebruiken in de voortoets. De kans dat je een natuurvergunning voor je project moet aanvragen, wordt daardoor een stuk groter. Dit leidt automatisch ook tot meer onderzoek en langere vergunningprocedures. Houd hier rekening mee in de begroting en de planning van je project.

5. Voor mijn project is tussen 2020 en 2025 intern gesaldeerd zonder natuurvergunning. Ik heb toentertijd dus geen natuurvergunning aangevraagd. Heeft deze uitspraak ook invloed op mijn project?

Ja, deze uitspraak heeft ook invloed op jouw project. Als blijkt dat je eigenlijk een natuurvergunning nodig had, moet je mogelijk alsnog aanvullende maatregelen nemen of een natuurvergunning aanvragen. Of dit ook daadwerkelijk het geval is, dat hangt af van het nieuwe beoordelingskader.

6. Ben ik strafbaar als uit het nieuwe beoordelingskader blijkt dat voor mijn project wél een natuurvergunning nodig was geweest?

Nee, je bent niet direct strafbaar. Er is een overgangsperiode van vijf jaar ingesteld voor de projecten die fysiek gestart zijn tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én gebruik hebben gemaakt van intern salderen zonder een natuurvergunning. Dit betekent dat provincies tot 1 januari 2030 niet kunnen optreden als je je project of activiteit voortzet zonder natuurvergunning. In deze overgangsperiode kun jij bepalen of je een natuurvergunning nodig hebt voor jouw project of activiteit of dat er bijvoorbeeld aanpassingen nodig zijn. Provincies kunnen wel in deze vijf jaar beleid en randvoorwaarden opstellen, waar je je aan moet houden.

7. Geldt de uitspraak ook voor (omgevings)plannen?

Nee, de uitspraak geldt vooralsnog alleen voor projecten. Ben jij bezig met het toetsen van een plan? Of heb jij voor jouw plan tussen 2020 en 2025 intern gesaldeerd? Dan verandert op dit moment niks voor jou, maar het zou kunnen dat in de toekomst bovenstaande wijzigingen ook gaan gelden voor plannen.

Achtergrond: Wat is het verschil tussen een plan en een project? 

Toets je een plan? Dan onderzoek je de kaders van een activiteit. Wat kan en mag er op deze plek aan ontwikkelingen plaatsvinden? Er wordt dus nog niks concreets gerealiseerd.

Toets je een project? Dan onderzoek je welke effecten een activiteit heeft als die wordt uitgevoerd. Krijg je na de toetsing groen licht, dan kun je met je project aan de slag.

8. Is intern salderen nog wel mogelijk?

Ja, intern salderen is nog steeds mogelijk, maar alleen in de passende beoordeling. Dit is de stap dit volgt ná de voortoets. In de voortoets staat centraal óf een natuurvergunning nodig is, bij een passende beoordeling ga je na of de natuurvergunning verleend mag worden. Hier kun je dus wel gebruik maken van intern salderen. Wel zijn de voorwaarden voor intern salderen strenger geworden. Wat die voorwaarden zijn, dan kun je lezen bij vraag 2.

Meer weten of advies nodig?

De wetgeving rondom stikstof is complex en constant in ontwikkeling. Onze juristen en ecologen kennen de verplichtingen en mogelijkheden goed en houden de ontwikkelingen ook nauwlettend in de gaten. Kun je wel advies of ondersteuning gebruiken op dit vlak? Neem dan gerust vrijblijvend contact met ons op met onze collega Bas Reijner.