Dossier Stikstof
In 2019 bepaalde de Raad van State dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet als toestemmingsbasis voor activiteiten gebruikt mocht worden. De gevolgen hiervan waren groot. Zo kwamen (vergunning)procedures stil te liggen en werden veel besluiten op basis van het PAS vernietigd. Sindsdien wordt er hard gewerkt aan oplossingen die meer ruimte bieden voor vergunningverlening. Niet alle oplossingen (zoals de ingevoerde bouwvrijstelling) bleken echter houdbaar voor de rechter. Ook wordt het rekenmodel AERIUS regelmatig aangepast om te blijven voldoen aan de nieuwe inzichten. Daarnaast is inmiddels de Omgevingswet in werking getreden met daarin alle wet- en regelgeving omtrent stikstof. Ecogroen volgt de ontwikkelingen op de voet en adviseert over eventuele gevolgen voor jouw activiteiten en mogelijke vervolgstappen.
(Hieronder lees je de huidige stand van zaken rondom stikstof. Dit dossier wordt regelmatig geactualiseerd en is voor het laatst bijgewerkt op 3 juni 2024)
Waarom is stikstof een probleem?
De beschermde stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden liggen in Natura 2000-gebieden. De Nederlandse natuur staat er relatief slecht voor: slechts 10% van de beschermde habitattypen heeft een gunstige staat van instandhouding, voor de overige 90% is de status ongunstig. Een belangrijke oorzaak hiervan is de grote hoeveelheid stikstof in de bodem, met verzuring en vermesting tot gevolg. Hiervan profiteren slechts enkele algemene soorten, zoals braam, brandnetel en pijpenstrootje. Bijzondere soorten verdwijnen juist, omdat ze niet opgewassen zijn tegen de soorten die snel kunnen groeien door stikstof. Belangrijke bronnen van stikstof zijn landbouw, industrie, verkeer en woningbouw.
Wat is de stand van zaken?
Tot 2024 waren de regels omtrent stikstof opgenomen in de Wet natuurbescherming, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming. Deze wet- en regelgeving zijn sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 vervallen. De voorheen geldende regels zijn overgenomen in de Omgevingswet en de daarbij horende regelgeving zoals de Omgevingsregeling, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. De regels omtrent stikstof zijn over het algemeen beleidsneutraal overgenomen, al zijn er onder de Omgevingswet wel enkele instrumenten bij gekomen, zoals de mogelijkheid tot het opstellen van een gemeentelijk Programma Aanpak Stikstof. Ook is de al langere tijd in de lucht hangende stikstofemissiereductieplicht voor bouw- en sloopwerkzaamheden vastgelegd in het Besluit bouwwerken leefomgeving. De provinciale beleidskaders en de gevolgen van de verschillende gerechtelijke uitspraken blijven onveranderd. Zo is de bouwvrijstelling bij de Raad van State onderuitgegaan (ECLI:NL:RVS:2022:3159) en is deze uiteindelijk vervallen, maar is in het vervolg op deze (tussen)uitspraak wel vastgesteld dat projecten met (tijdelijke) beperkte stikstofgevolgen mogelijk door kunnen gaan mits met een ecologische beoordeling nader onderbouwd is dat significante gevolgen voor Natura 2000 uitge-sloten zijn (ECLI:NL:RVS:2023:3129).
Recente veranderingen in rekenmodel AERIUS
Het stikstofdossier blijft een zeer levendig dossier. Dit uit zich ook in regelmatige aanpassingen van het rekenmodel AERIUS. Zo wordt het rekenmodel minimaal jaarlijks aangepast naar recente inzichten.
In aanvulling op de jaarlijkse updates springt nog een recente ontwikkeling in het oog. Het gaat om een uitspraak van de Raad van State van 20 januari 2021 met consequenties voor het rekenmodel AERIUS, dat gebruikt wordt voor stikstofberekeningen. Het rekenmodel berekende tot 2021 de stikstofdepositie door verkeersbewegingen tot 5 kilometer rondom de bron. De Raad van State heeft toen geoordeeld dat deze afkapgrens van 5 kilometer onvoldoende was onderbouwd. Daardoor kon niet “volledig, precies en definitief” worden geconcludeerd dat de verkeersbewegingen geen nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden hebben (ECLI:NL:RVS:2021:105). Als voorlopige oplossing werd sindsdien gerekend tot 25 kilometer van de bron. Dit geldt voor alle bronnen, ook verkeersbewegingen. Hoewel er nog onduidelijkheid heerste over de geschiktheid van deze rekenafstand, is deze 25 kilometer-afkapgrens in januari 2022 al wel in AERIUS verwerkt. De Raad van State heeft begin 2023 geoordeeld dat deze afkapgrens van 25 kilometer bij individuele projecten aanvaardbaar is (ECLI:NL:RVS:2023:1299). Daarmee werd duidelijk dat er in de stikstofberekeningen uit mag worden gegaan van deze 25 kilometer-afkapgrens.
AERIUS Calculator is op 4 april 2024 voor het laatste geüpdatet naar versie 2023.2. Rekenresultaten ten opzichte van de vorige versie blijven ongewijzigd en hoeven dus niet geactualiseerd te worden. In de laatste update is AERIUS (en bijbehorende documentatie) aangepast vanwege de inwerkingtreding van de Omgevingswet en bijbehorende veranderingen in terminologie.
Wat betekent dit voor jou? En hoe kunnen wij je daarbij helpen?
Hieronder vind je een aantal vragen, die voorbij kunnen komen in een stikstoftraject.
1: Valt mijn voorgenomen activiteit onder de vrijstelling van gevolgen van stikstofdepositie voor bouwactiviteiten?
De vrijstelling gold voor tijdelijke stikstofemissies die vrijkomen tijdens de bouw, sloop of aanleg van (bouw)werken. Per 2 november 2022 is deze vrijstelling echter door de Raad van State buiten toepassing verklaard. Deze kan niet meer gebruikt worden. De regelgeving die deze vrijstelling mogelijk maakte is bovendien niet overgezet naar de Omgevingswet, dit is hiermee vervallen. Sloop- en bouwactiviteiten zijn dus niet meer vrijgesteld van de verplichting om een stikstofberekening uit te voeren.
Het is daarom noodzakelijk om voor zowel de aanleg – als de gebruiksfase van activiteiten waarbij stikstof vrijkomt een stikstofberekening uit te voeren. Bij de aanlegfase kun je denken aan de inzet van bouwmaterieel om bijvoorbeeld woningen mogelijk te maken, maar ook de sloop van bouwwerken. Bij de gebruiksfase kan gedacht worden aan het gebruik van een nieuwe weg, stal of woning. Denk ook aan evenementen. Hiermee wordt inzichtelijk gemaakt of de activiteit een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden veroorzaakt. Met een stikstofberekening (een zogenaamde AERIUS-berekening) wordt de stikstofdepositie op de hiervoor gevoelige natuur berekend.
Een activiteit is niet vergunningplichtig wanneer uit de AERIUS-berekening blijkt dat er geen toename van stikstof-depositie op Natura 2000 plaatsvindt (0,00 mol/ha/jaar). Wanneer er wel een toename berekend is, dan zijn ver-volgstappen nodig (zie de vragen hieronder).
2: Uit de stikstofberekening volgt een toename van stikstof, wat nu?
Allereerst bekijken wij of er sprake is van een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige gebieden met een (naderende) overschrijding van de kritische depositiewaarde. Wanneer deze waarde niet wordt overschreden, is een vergunningplicht niet aan de orde.
Wordt de waarde wel overschreden, dan moet gekeken worden naar verdere oplossingen. Wij denken graag met je mee over wat verstandig en wenselijk is. De (on)mogelijkheden zijn afhankelijk van het type activiteit, de ligging ten opzichte van Natura 2000-gebieden en de gevoeligheid van de desbetreffende Natura 2000-gebieden voor stikstof-depositie.
3: Kan het plan of project worden aangepast?
Mocht stap 2 geen uitkomst bieden, dan kijken wij in goed overleg met je of er aanpassingen mogelijk zijn in het huidige plan of project. Er wordt dan bekeken welke elementen leiden tot een toename van stikstofdepositie en of dat kan worden voorkomen/verminderd. Zo kan bijvoorbeeld gekozen worden voor een ander machine-arsenaal bij renovaties. Ook kan gedacht worden aan het inzetten van elektrisch materieel, zoals heftrucks of hoogwerkers, in een bedrijfshal. Op deze manier kan wellicht een toename van stikstofdepositie worden voorkomen.
4: Is intern salderen mogelijk?
Indien aanpassing niet mogelijk is of niet het gewenste effect bewerkstelligt, dan kan gekeken worden naar intern salderen. We kijken dan niet naar de nieuwe stikstofuitstoot, maar voeren een verschilberekening uit. Het effect van de activiteit wordt dan vergeleken met de zogenaamde referentiesituatie.
Bij projecten valt de referentiesituatie samen met ofwel een eerder verleende natuurvergunning, ofwel, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Voorwaarde daarbij is dat nadien geen milieutoestemming is verleend voor een activiteit met voor het betrokken Natura 2000-gebied minder nadelige gevolgen. Als met de verschilberekening geen toename van stikstofdepositie berekend wordt, dan kan het project doorgang vinden.
Sinds 1 januari 2020 is intern salderen niet meer vergunningplichtig dankzij een uitspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2021:71), op voorwaarde dat uit een berekening blijkt dat hierdoor de stikstofdepositie niet toeneemt. Daarnaast heeft de rechtbank in Oost-Brabant bepaald dat vergunde maar niet-benutte stikstofruimte niet, of alleen onder specifieke voorwaarden, gebruikt mag worden voor het intern salderen (ECLI:NL:RBOBR:2021:6389). In 2024 wordt naar verwachting duidelijk of dit standpunt van de rechtbank bij de Raad van State in stand blijft.
Bij een verschilberekening voor plannen wordt de voorgenomen ontwikkeling (maximaal beoogd) vergeleken met de feitelijke, planologisch legale situatie op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan.
5: Is extern salderen mogelijk?
Met extern salderen kan een activiteit met stikstofdepositie rechten ‘opkopen of overnemen’ van een definitief stoppende of krimpende activiteit, bijvoorbeeld in de veehouderij. In het laatste geval ontstaat dan stikstofruimte die overgenomen kan worden. Bij projecten geldt dat een deel van deze ruimte beschikbaar komt voor de nieuwe activiteit, het overige deel komt dan ten goede aan de natuur. Dit wordt afroming genoemd en hierdoor daalt per saldo de stikstofdepositie. De meeste provincies hanteren een verdeling van 70% (stikstofruimte voor de nieuwe activiteit) en 30% (stikstofruimte ten goede van de natuur). De provincie Noord-Brabant hanteert momenteel een verdeling van 60% (voor nieuwe activiteit) en 40% (voor natuur). Bij extern salderen in het kader van een plan is er geen sprake van afroming. Dit betekent dat 100% van de stikstofruimte ingezet kan worden voor het plan.
Hoewel extern salderen in alle provincies is toegestaan, worden er strenge eisen gesteld aan de toepassing ervan. Aan extern salderen zijn, zoals uiteengezet door de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2024:625), enkele voorwaarden verbonden. De te stoppen activiteit moet verbonden zijn aan de nieuwe activiteit waarvoor extern salderen benodigd is. Bovendien moet de activiteit waarmee gesaldeerd wordt daadwerkelijk aanwezig (kunnen) zijn tot de overeenkomst tot overname van de stikstofdepositie (of het intrekken van de natuurvergunning/milieutoestemming), en moet zeker zijn dat de stikstofgevende activiteit later niet kan worden hervat. Verder mag alleen van extern salderen gebruik gemaakt worden, wanneer dit aantoonbaar een zogenaamde mitigerende maatregel is. De maatregel mag niet samenvallen met generieke maatregelen die ingezet (kunnen) worden om de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden te verbeteren of te herstellen, tenzij het behoud van de natuurwaarden geborgd is of de doelen ook op een andere manier bereikt kunnen worden.
Bovendien kan onder aanvullende voorwaarden ook gebruik worden gemaakt van een speciale vorm van extern salderen: het verleasen van stikstofrechten. Hierbij kan voor tijdelijke stikstofemissies, bijvoorbeeld door de bouw van woningen, stikstofruimte gebruikt worden van tijdelijk stopgezette activiteiten. Het gaat hierbij om stikstofemissies die maximaal twee jaar vrijkomen. Net zoals extern salderen geldt voor verleasen dat er sprake is van afroming, alleen dan voor de duur van het verleasen.
6: Is een ecologische beoordeling, passende beoordeling of ADC-toets een oplossing?
Als blijkt dat bovenstaande stappen niet voldoende of niet mogelijk zijn, dan is de oplossing wellicht een ecologische beoordeling of een passende beoordeling op basis van een ecologische toetsing. Hierin beoordelen wij of de stikstofdepositie leidt tot een significant negatief gevolg voor Natura 2000. Let op: bij een passende beoordeling is, ongeacht de uitkomsten, sprake van vergunningplicht. Bij een plan kan het uitvoeren van een passende beoordeling mogelijk leiden tot een plan-mer. In een uiterst geval kan ook gekeken worden naar een ADC-toets: daarin wordt waarin bepaald of er geen Alternatieven zijn, en of er een Dwingende reden van groot openbaar belang is. Vervolgens dient Compensatie toegepast te worden.
7: Kan stikstofruimte gereserveerd worden via een stikstofregistratiesysteem en stikstofbank?
Voor woningbouw is het mogelijk om ‘ruimte’ te reserveren in het stikstofregistratiesysteem (SSRS). Hiervoor moet echter wel eerst aangetoond worden dat andere oplossingsrichtingen, zoals intern salderen of een passende beoordeling, onderzocht zijn en geen oplossing bieden. Wel is door zowel de Rechtbank Noord-Holland (ECLI:NL:RBNHO:2022:3375) als de minister van Natuur en Stikstof geoordeeld dat de door de landelijke snelheidsverlaging vrijgekomen stikstofruimte niet ingezet mag worden in het SSRS. De snelheidsmaatregel is inmiddels uit het SSRS gehaald. Het SSRS wordt nu enkel nog gevuld met stikstofruimte die vrijkomt door de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen. Deze ruimte is per 27 februari 2024 beschikbaar gesteld om vergunningverlening mogelijk te maken.
Verder worden er momenteel twee soorten stikstofbanken opgezet om vergunningverlening te vergemakkelijken. De ene provincie is hier verder in dan de andere. Deze stikstofbanken worden onder andere gevuld met onbenutte stikstofruimte na extern salderen. Er komt een landelijke microdepositiebank, voor projecten met een kleine (maxi-maal 0,05 mol/ha/jr) toename van stikstofdepositie. Daarnaast kunnen provincies zelf zogenaamde doelgebonden depositiebanken oprichten. De doelen worden (nader) bepaald door de betreffende provincie. Zo richt de provincie Noord-Holland zich onder andere op projecten in relatie tot de energietransitie en woningbouw.